Đặc khu kinh tế là gì và Việt Nam có đặc khu kinh tế hay không?

Cụ thể vào chiều 15/2, tại kỳ họp 9 của Quốc hội, Đại biểu Nguyễn Văn Thân (đoàn Thái Bình), Chủ tịch Hiệp hội Doanh nghiệp nhỏ và vừa đề xuất cần xem xét để khởi động lại 3 đơn vị kinh tế hành chính đặc biệt (đặc khu) Phú Quốc, Vân Đồn, Vân Phong từ khóa XIV giống như xem xét dự án điện hạt nhân Ninh Thuận để thúc đẩy phát triển.

Ý kiến của ông Thân đã tạo được nhiều ý kiến phản hồi từ dư luận và khiến nhiều người muốn hiểu rõ đặc khu kinh tế - đơn vị kinh tế hành chính đặc biệt là gì và mang lại lợi ích như nào cho quốc gia?

Đặc khu kinh tế là gì?

Đặc khu kinh tế - tên tiếng Anh là Special Economic Zones (SEZ), là khu vực có địa giới xác định, có diện tích rộng hơn khu công nghiệp, khu chế xuất thuộc lãnh thổ quốc gia và được áp dụng các ưu đãi về chế độ hải quan, ngoại hối, thuế, thị thực đến các nhà đầu tư trong và ngoài nước.

Trước tiên, đặc khu kinh tế không phải là điều mới hay thuật ngữ mới mà đã xuất hiện từ lâu với những tên gọi khác nhau tùy thuộc vào từng quốc gia.

Trong lịch sử, đặc khu kinh tế đã có từ khá lâu. Tiền thân của nó là khu vực tự do buôn bán, xuất hiện từ thời Phoenicia cổ đại. Đặc khu kinh tế theo đúng nghĩa được thành lập năm 1959. tại Ireland khi cách sân bay Shannon không xa, trên một mảnh đất rộng khoảng 100ha, được quyết định xây dựng thành khu chế xuất. Quá trình xây dựng được chia thành 2 giai đoạn. Giai đoạn đầu nhằm thu hút khách du lịch thông qua bán hàng miễn thuế và cửa hàng miễn thuế đầu tiên trên thế giới đã được khai trương tại đây.

Đến năm 1980, Trung tâm công nghệ “Limerick” tại đây đi vào hoạt động. Chính nhờ kinh nghiệm này của Ireland mà từ năm 1980, các nước ở chấu Á và đặc biệt là Trung Quốc đã dấy lên phong trào mở các đặc khu kinh tế. Từ những năm 1980, tại Trung Quốc khái niệm “đặc khu kinh tế” mới thực sự nở rộ và được làm phong phú thêm.

Tại Việt Nam, có thể hiểu đặc khu kinh tế là một đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt với các cơ chế, chính sách về hành chính và kinh tế đột phá, hình thành khu vực tăng trưởng cao, có phương thức quản lý mới tạo ra giá trị mới và gia tăng cao, tạo mô hình động lực phát triển mới, có tác động lan tỏa tích cực ra các vùng.

Đặc khu kinh tế cũng là hình khu kinh tế cơ bản nhưng được phát triển cao hơn dựa trên các đặc trưng là không gian riêng biệt, môi trường đầu tư và kinh doanh đặc biệt thuận lợi.

Trên thế giới, đặc khu kinh tế được hiểu là một khu vực địa lý được chính phủ của một quốc gia xác định và quản lý để thúc đẩy sự phát triển kinh tế và cải thiện môi trường kinh doanh. Đây là khu vực có các chính sách và quy định đặc biệt để thu hút đầu tư, khuyến khích hoạt động kinh doanh, và tạo ra cơ hội việc làm.

Mục tiêu của đặc khu kinh tế là thúc đẩy sự phát triển kinh tế, tạo ra giá trị thêm cho nền kinh tế tổng thể của quốc gia và cải thiện chất lượng cuộc sống cho người dân trong khu vực đó. Các đặc khu kinh tế thường có các ưu đãi thuế, quyền sở hữu đất đai, quyền nhập khẩu và xuất khẩu hàng hóa, quyền tự quản lý và quản lý tài sản, và các biện pháp đặc biệt khác để thu hút đầu tư nước ngoài và khuyến khích doanh nghiệp mở rộng hoạt động kinh doanh vào khu vực đó.

Điều này có thể giúp tạo ra cơ hội kinh doanh mới, thúc đẩy sự tăng trưởng kinh tế và tạo ra nguồn thuế cho chính phủ.

Theo thống kê đến năm 2021, trên thế giới hiện có hơn 5.000 đặc khu kinh tế tại 140 quốc gia. Các đặc khu thành công trên thế giới có thể kể đến là Thâm Quyến, Ma Cau, Hồng Kông ở Trung Quốc, Jebel Ali tại Dubai ở Các tiểu vương quốc Ả-rập Thống nhất (UAE), Okynawa ở Nhật Bản, Docklands ở Anh, Ibiza ở Tây Ban Nha, Incheon và Jeju ở Hàn Quốc…

Vai trò của đặc khu kinh tế và những ưu nhược điểm của SEZ

Có thể nói Thẩm Quyến (Trung Quốc) là một trong những mô hình đặc khu kinh tế thành công nhất thế giới khi thành phố được khai sinh ra vào cuối thập niên 1970 như một thử nghiệm cho những cải cách về chính sách kinh tế. Khi đó, thị trấn nhỏ ven biển với hơn 300.000 dân này được chọn làm một trong 4 đặc khu kinh tế đầu tiên của Trung Quốc.

Tháng 8/2020, khi thành phố này kỷ niệm 40 năm ngày trở thành đặc khu kinh tế, GDP đầu người ở đây đã tăng gấp 10.000 lần.

Đến 2021, GRDP của Thâm Quyến thậm chí đã vượt qua GDP cả nước Việt Nam, lên tới khoảng 475 tỉ USD, đồng nghĩa mức đầu người khoảng 30.000 USD/năm.

Trong bốn thập niên qua, thành phố đã duy trì mức độ tăng trưởng kinh tế hằng năm ít nhất 20%, từ một làng chài nhỏ trở thành một thành phố công nghệ cao nhộn nhịp với dân số khoảng 18 triệu người.

Nhiều chuyên gia nhận định, với vai trò là đặc khu kinh tế - Thâm Quyến đã trở thành một trung tâm kinh tế, sáng tạo khoa học công nghệ, tài chính khu vực và dịch vụ hậu cần của cả Trung Quốc.

Thành công ở Thâm Quyến khơi nguồn cho chính sách phát triển các đặc khu kinh tế ở Trung Quốc, biến SEZ được coi là mũi nhọn cho tăng trưởng. Các quốc gia khác, trong đó có Việt Nam, cũng coi SEZ là một mô hình cần học tập.

Tuy nhiên, không phải mô hình đặc khu kinh tế nào cũng đạt được sự thành công. Đơn cử từ thập niên 90 của thế kỷ XX, Chính phủ Nigeria đã rót khoản đầu tư khổng lồ vào khu kinh tế tự do trọng điểm ở Calabar. Tuy nhiên, hơn một thập niên sau, chỉ có một số công ty hoạt động trong đặc khu kinh tế. Còn ở Kenya, khu chế xuất sau gần 20 năm hoạt động, chỉ xuất khẩu được hơn 400 triệu USD năm 2008. Các khu kinh tế tự do ở Nigeria, Senegal và Tanazania còn kém hơn, với tỷ lệ đóng góp vào xuất khẩu cả nước rất hạn chế.

Ấn Độ cũng từng đặt nhiều kỳ vọng vào các đặc khu kinh tế, tuy nhiên đến năm 2015, chỉ khoảng gần 200 trên tổng số hơn 560 đặc khu còn hoạt động thực sự, trong đó, rất nhiều đặc khu không hoạt động hết công suất. Nguyên nhân thất bại của mô hình đặc khu kinh tế Ấn Độ là do việc thành lập tràn lan và áp dụng mức ưu đãi thuế dài hạn và tỷ lệ ưu đãi lớn, gây thất thu cho ngân sách quốc gia. Ngoài ra, thể chế kinh tế và hành chính của các đặc khu kinh tế của Ấn Độ về cơ bản không có sự vượt trội rõ rệt.

Các nghiên cứu đã chỉ ra nhiều nhân tố dẫn đến sự thất bại của các đặc khu kinh tế trên thế giới, gồm vị trí không thuận lợi dẫn đến các chi phí đầu tư lớn; các chính sách thiếu tính cạnh tranh, chủ yếu dựa vào thời gian miễn hoặc ưu đãi thuế, các chính sách lao động cứng nhắc, kết cấu hạ tầng của các đặc khu kinh tế chưa đáp ứng được yêu cầu của nhà đầu tư; sự phối hợp không chặt chẽ giữa doanh nghiệp tư nhân và chính phủ trong phát triển kết cấu hạ tầng cho đặc khu kinh tế; giá thuê và các dịch vụ mang tính bao cấp; mô hình quản lý và tổ chức bộ máy cồng kềnh.

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, trong quá trình phát triển đặc khu, sự can thiệp từ chính quyền trung ương sẽ làm giảm cơ hội thử nghiệm các ý tưởng táo bạo ở các đặc khu, song nếu trao quyền lực quá lớn cho đặc khu có thể dẫn đến việc thiết lập các nhà nước bên trong nhà nước. Đáng quan ngại hơn là các khoản ưu đãi để thu hút nhà đầu tư kéo theo sự méo mó bên trong các nền kinh tế. Nếu không được quản lý chặt chẽ, các đặc khu trở thành nơi ẩn náu của hoạt động rửa tiền, chẳng hạn như việc lập các hóa đơn khống trong xuất khẩu.

Việt Nam có đặc khu kinh tế hay không và có nên thành lập đặc khu kinh tế trong thời điểm hiện tại?

Tại Việt Nam, trước khi có chủ trương hình thành các đặc khu kinh tế, tại Việt Nam đã tồn tại 6 mô hình khu kinh tế, khu công nghiệp bao gồm: Khu chế xuất - Khu công nghiệp - Khu công nghệ cao - Khu kinh tế cửa khẩu - Khu kinh tế mở - Khu kinh tế ven biển.

Trong hơn 20 năm hình thành và phát triển, các khu công nghiệp, khu kinh tế đã có đóng góp quan trọng vào quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Tuy nhiên, các đặc khu cũng bộc lộ một số hạn chế, như kém linh hoạt; cơ chế, chính sách ưu đãi chưa đủ sức cạnh tranh quốc tế; bộ máy quản lý với thẩm quyền chưa thống nhất và thủ tục hành chính chưa đủ thông thoáng, kết cấu hạ tầng và nguồn nhân lực chưa đáp ứng yêu cầu.

Theo Tạp chí Đảng cộng sản, đến 2018, cả nước có trên 300 khu công nghiệp, chiếm gần 10.000ha đất nhưng hàm lượng giá trị gia tăng trong chuỗi giá trị của sản phẩm công nghiệp chế biến chế tạo còn chưa cao. Ngoài ra, vấn đề môi trường, tài nguyên đất cũng chưa được sử dụng hiệu quả, còn nhiều hạn chế.

Vào năm 2018, tại Việt Nam thì Dự thảo Luật đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt được dư luận đặc biệt quan tâm bởi việc thành lập ba đặc khu của Việt Nam hiện nay, bao gồm: Vân Đồn (tỉnh Quảng Ninh), Bắc Vân Phong (tỉnh Khánh Hòa) và Phú Quốc (tỉnh Kiên Giang) là bước phát triển đột phá, tạo động lực, đầu tàu kéo nền kinh tế phát triển. Theo Điều 3 Dự thảo Luật đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt thì “Đặc khu là đơn vị hành chính thuộc tỉnh, do Quốc hội quyết định thành lập, có cơ chế, chính sách đặc biệt về phát triển kinh tế - xã hội, có tổ chức đặc biệt về chính quyền địa phương và cơ quan khác của Nhà nước”.

Thực tiễn thế giới đã và đang cho thấy, mức độ thành công của một đặc khu kinh tế tùy thuộc vào địa điểm được lựa chọn xây dựng, ngoài yêu cầu về bảo đảm an ninh, quốc phòng, cần bảo đảm phát huy lợi thế riêng, thuận lợi cho quá trình giao thương, hợp tác kinh tế, du lịch và dịch vụ quốc tế, nằm gần những đô thị chính, các trung tâm kinh tế, dịch vụ và văn hoá, có nguồn nhân lực chất lượng cao dồi dào, có hệ thống giao thông phát triển và cơ sở hạ tầng kỹ thuật, như điện, nước sạch, thoát nước, thông tin liên lạc,... tạo lợi thế địa kinh tế cho sự hội tụ, liên kết và lan toả cao nhất hiệu ứng tích cực cho khu vực và toàn quốc.

Đồng thời, đặc khu cần có những thể chế kinh tế và hành chính hiện đại, mang tính mở, tự do, minh bạch, linh hoạt và tự chủ cao, tạo điều kiện tốt nhất cho nhà đầu tư, đặc biệt là thu hút các nhà đầu tư chiến lược từ bên ngoài; phát triển cơ cấu ngành nghề đa dạng, cả về chế tạo và dịch vụ, trong đó ưu tiên các ngành dịch vụ trung gian và dịch vụ hậu cần hỗ trợ kinh doanh; tiếp cận thị trường đa dạng, cả bên trong lẫn bên ngoài đặc khu, ưu tiên hướng về xuất khẩu.

Theo báo điện tử VOV, thành công và những kỳ vọng với đặc khu không tự đến dễ dàng. Theo Ngân hàng Thế giới, 50% trong số các đặc khu và khu kinh tế tự do trên toàn cầu đã thất bại, với không ít vấn đề đã và đang đặt ra cho việc cụ thể hóa các hình hài của từng đặc khu, đặc biệt là về cơ sở pháp lý cho mô hình tổ chức, quản lý sự phân cấp và thẩm quyền của người đứng đầu đặc khu; cơ chế giám sát quyền lực và phòng ngừa nạn tham nhũng và lộng quyền, trục lợi chính sách; định hướng phát triển ngành nghề phù hợp và cơ chế chính sách vượt trội cần thiết mang tính cạnh tranh cao.

Hơn nữa, bên cạnh những khoản chi phí lớn và áp lực tăng nợ hoặc vỡ nợ bởi đầu tư hạ tầng, bùng nổ thái quá và chệch hướng các cơ sở kinh doanh dịch vụ và nguy cơ thất thu thuế, các đặc khu cũng có thể tạo ra sự méo mó trong đời sống kinh tế - xã hội địa phương và quốc gia, trong khi không tạo ra sự bùng nổ thương mại hay cơ hội việc làm tương xứng với chi phí và theo mục tiêu ảo vọng. Việc xa rời thực tế và sự hào hứng dễ dãi một chiều trong việc thành lập, mơ hồ trong cơ chế kiểm soát các đặc khu có thể biến nơi đây thành biểu tượng của sự thiếu hiệu quả trong đầu tư xã hội, sự cạnh tranh không lành mạnh và bãi thải của công nghiệp lạc hậu, ô nhiễm môi trường.

Đặc biệt, việc cấp chính quyền sử dụng đất đai lâu dài quá mức thông thường để hấp dẫn nhà đầu tư chiến lược đầu tư lâu dài tại đặc khu, mà không cân nhắc kỹ càng các tiêu chí loại trừ, vô hiệu hóa quyền sử dụng đất đai đã giao, thiếu các cơ chế phòng ngừa chặt chẽ về pháp lý và chế tài mạnh; trong khi bị tình trạng lợi ích nhóm và tư duy nhiệm kỳ chi phối, chỉ “thấy cây mà không thấy rừng”, thấy lợi ích kinh tế trước mắt mà không thấy lợi ích chiến lược quốc gia về an ninh và toàn vẹn lãnh thổ, thì rất dễ gây hệ lụy đắt đỏ bởi mưu kế “con ngựa thành Tơ-roa” của người xưa...

Theo chuyên gia Nguyễn Khắc Giang từng chia sẻ, phát triển đặc khu kinh tế là một thử nghiệm chính sách. Và như mọi thử nghiệm khác, nó có thể thành công hay thất bại. Điều quan trọng, theo tôi, là không nên đặt quá nhiều kì vọng vào giá trị kinh tế mang lại của các đặc khu, mà cần kiên nhẫn quan sát các chính sách áp dụng tại đây, lấy làm bài học cho quá trình phát triển chung của đất nước.

Khi không đặt nặng sức ép hiệu quả kinh tế, chúng ta sẽ không mời gọi đầu tư bằng mọi giá, bao gồm những ngành không ưu tiên hay gây tác động tiêu cực tới môi trường. SEZ phải là hình mẫu của phát triển bền vững, chứ không phải bằng con đường “ưu tiên kinh tế đánh đổi môi sinh” như đã thực hiện hàng chục năm qua. Chỉ khi làm được điều đó, SEZ mới phát huy được vai trò của mình.

×